我國(guó)老一輩地質(zhì)學(xué)家李裕偉先生，近期將在《礦業(yè)界》開展有關(guān)礦政管理的14場(chǎng)講座，以期為推動(dòng)我國(guó)礦產(chǎn)資源管理工作提供參考。

本期刊出的是礦事縱橫:（3）《礦業(yè)權(quán)管理的兩重性》，在這篇文章中，李老詳細(xì)介紹了礦業(yè)權(quán)產(chǎn)權(quán)管理和礦業(yè)權(quán)行政管理的功能，并把兩者形象的比喻成礦業(yè)權(quán)管理的兩個(gè)輪子。

李老指出，把產(chǎn)權(quán)管理與行政管理合二而一，要比分開管更合理，更高效。對(duì)礦業(yè)權(quán)而言，不但需要產(chǎn)權(quán)管理與行政管理兩個(gè)輪子一起轉(zhuǎn)，而且要轉(zhuǎn)到位。
礦事縱橫（3）：礦業(yè)權(quán)管理的兩重性

礦業(yè)權(quán)管理和礦業(yè)活動(dòng)管理是礦政管理的兩個(gè)輪子。無(wú)論哪一個(gè)國(guó)家的礦法，無(wú)論這部礦法是冠以什么名稱（如礦業(yè)法、礦產(chǎn)資源法、礦業(yè)權(quán)法、礦山法等），也無(wú)論礦業(yè)權(quán)的名稱是什么（許可證、準(zhǔn)許證、宣示、租約等），都必定包含礦業(yè)權(quán)管理與礦業(yè)行政管理兩項(xiàng)內(nèi)容。礦業(yè)權(quán)產(chǎn)權(quán)管理是一種財(cái)產(chǎn)管理，礦業(yè)權(quán)行政管理是對(duì)礦業(yè)活動(dòng)的管理。這兩項(xiàng)管理是無(wú)法分離的。這就是礦業(yè)權(quán)管理功能的兩重性。

就礦法而言，無(wú)論是產(chǎn)權(quán)管理，還是行政管理，事實(shí)上都是由政府進(jìn)行的，也就是說(shuō)從表面上看似乎都是行政管理。我們下面的討論主要是將兩種管理在性質(zhì)上和功能上加以區(qū)分，以利于對(duì)礦業(yè)權(quán)的管理內(nèi)容有更深刻的理解，而不是企圖建立新的礦業(yè)權(quán)法律與管理制度。

本文指的產(chǎn)權(quán)，是自然資源使用權(quán)，包括底土使用權(quán)和礦產(chǎn)資源使用權(quán)；自然資源所有權(quán)屬國(guó)家所有，永不出讓，產(chǎn)權(quán)關(guān)系比較清晰，不是本文討論的重點(diǎn)。

一、礦業(yè)權(quán)管理功能兩重性的表現(xiàn)

礦業(yè)權(quán)實(shí)際上有兩個(gè)管理功能：一個(gè)是產(chǎn)權(quán)管理，一個(gè)是行政管理；有兩個(gè)被管理主體，一個(gè)是產(chǎn)權(quán)受讓人，一個(gè)是企業(yè)法人。在大多數(shù)礦法中，都將兩個(gè)不同的管理對(duì)象合二而一，同時(shí)將兩個(gè)不同的被管理主體也合二而一。

但礦業(yè)權(quán)人通常不會(huì)拿到兩份證書，一份用于獲得礦業(yè)權(quán)，一份用于確認(rèn)開展礦業(yè)活動(dòng)的許可；而是只獲得一份證書，或者是租約，或者是許可證。這樣，一證兩用，就成為礦業(yè)權(quán)管理的常態(tài)模式。

許多國(guó)家礦法規(guī)定，授予采礦權(quán)人的證書是租約。租約是出租人與承租人之間的財(cái)產(chǎn)契約，用來(lái)處理關(guān)于財(cái)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)雙方的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系，但作為礦業(yè)權(quán)人手中的租約，其內(nèi)容還應(yīng)涵蓋政府對(duì)礦業(yè)權(quán)人采礦活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督的條款，諸如設(shè)備、運(yùn)輸、就業(yè)、安全、健康、環(huán)保等事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)督管理。這樣，采礦租約就有了政府行政管理的內(nèi)容，產(chǎn)權(quán)管理與行政管理合二而一。

另一些國(guó)家礦法規(guī)定，授予礦業(yè)權(quán)人的證書是許可證。許可證具有很強(qiáng)的行政管理意味，通常無(wú)產(chǎn)權(quán)管理成分。但是，在礦業(yè)權(quán)管理中，必須包含產(chǎn)權(quán)管理。既然只頒發(fā)一個(gè)許可證，那就別無(wú)選擇，只好由許可證在履行其對(duì)礦業(yè)活動(dòng)行政管理職能的同時(shí)，兼職產(chǎn)權(quán)管理了。于是采礦許可證賦予了礦業(yè)權(quán)產(chǎn)權(quán)管理的內(nèi)容。我國(guó)的《礦產(chǎn)資源法》實(shí)行的是許可證制度，在第五條寫道：“開采礦產(chǎn)資源，必須依法申請(qǐng)登記，領(lǐng)取采礦許可證，取得采礦權(quán)?！边@為許可證包含礦業(yè)權(quán)賦予了法律依據(jù)。如無(wú)這一條，管理就亂了：礦業(yè)權(quán)人只有對(duì)其采礦活動(dòng)接受行政監(jiān)督的義務(wù)，手中卻沒有任何產(chǎn)權(quán)，那么它申請(qǐng)?jiān)S可證干嘛呢？這就如同你要去租一套廉租房，你填了表，交了錢，房管部門的人發(fā)給你一份許可證（假定如此，租房的證書不會(huì)是許可證），許可證上說(shuō)你要遵守小區(qū)規(guī)定，保護(hù)小區(qū)環(huán)境，處理好與鄰居關(guān)系，不要擾民，等等，但恰恰沒有給你住房權(quán)，這許可證不是廢紙一張嗎？當(dāng)然這種荒謬的情形是不會(huì)出現(xiàn)的，人們不至于糊涂到對(duì)一個(gè)租房人發(fā)許可證而不是簽署租約；但礦產(chǎn)資源如同房屋一樣是固定資產(chǎn)，卻相當(dāng)普遍地用許可證代替租約，具有產(chǎn)權(quán)契約性質(zhì)。

由此看出，一證兩用是礦業(yè)權(quán)管理的特點(diǎn)。礦業(yè)權(quán)管兩件事，但只發(fā)一證，或是租約?；蚴窃S可證，于是只好把所有的管理功能都放到這一個(gè)證上。實(shí)行兩證制度太復(fù)雜，也無(wú)必要，放在一起管相輔相成，比分開管更合理，更高效。

不過(guò)還真有分開管理的。有些國(guó)家實(shí)行一法兩證，甚至還有國(guó)家實(shí)行兩法兩證。南非的礦法名為《礦產(chǎn)和石油資源開發(fā)法》，對(duì)采礦規(guī)定兩兩證制度：一是采礦權(quán)證，授予礦業(yè)權(quán)人礦產(chǎn)資源使用權(quán)；二是采礦準(zhǔn)許證，授予礦業(yè)權(quán)人開展礦業(yè)活動(dòng)的權(quán)利。這是一法兩證，把產(chǎn)權(quán)管理與行政管理分開的例子。如仔細(xì)尋找，可能還會(huì)有更多的這類例子。

實(shí)行兩法兩證制度目前只找到一個(gè)案例，就是加拿大不列顛哥倫比亞省（BC?。┑牡V業(yè)權(quán)管理。這個(gè)省用兩個(gè)平行的礦法——《礦業(yè)權(quán)法》和《礦山法》作為礦產(chǎn)資源管理的法律基礎(chǔ)。前者屬產(chǎn)權(quán)管理法，后者屬行政管理法，脈絡(luò)清晰。礦業(yè)權(quán)管理的形式是采礦租約，行政管理的形式是采礦準(zhǔn)許證。對(duì)固體礦產(chǎn)而言，只要是沒有被占據(jù)的地方，你會(huì)很容易拿到采礦租約，到網(wǎng)上尋找申請(qǐng)就行了。如無(wú)意外，十有八九會(huì)很快拿到采礦租約。但這時(shí)你必能開展采礦活動(dòng)，必須申請(qǐng)一個(gè)采礦準(zhǔn)許證，為此你要提供一系列信息，接受一大堆審查，程序要比申請(qǐng)采礦權(quán)復(fù)雜得多。租約和準(zhǔn)許證到手，表明你既被授予了使用礦產(chǎn)資源的權(quán)利，又獲得了開展礦山建設(shè)和礦山生產(chǎn)活動(dòng)的許可，就可以開展礦業(yè)活動(dòng)了。請(qǐng)注意兩證的性質(zhì)是不同的，前者是權(quán)力，后者是許可。這個(gè)例子說(shuō)明，加拿大人充分理解了礦業(yè)權(quán)管理有兩個(gè)輪子——自然資源產(chǎn)權(quán)管理輪子和礦業(yè)活動(dòng)行政管理的輪子。

二、礦業(yè)權(quán)的產(chǎn)權(quán)管理功能

礦業(yè)權(quán)的產(chǎn)權(quán)管理在于處理產(chǎn)權(quán)出讓者與產(chǎn)權(quán)受讓者之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系。在這里，產(chǎn)權(quán)出讓者是國(guó)家或?。ㄖ荩┑娜w人民，由政府代表之；產(chǎn)權(quán)受讓者是礦業(yè)權(quán)人。

（一）產(chǎn)權(quán)的對(duì)象

這個(gè)問題已在《礦業(yè)權(quán)的產(chǎn)權(quán)對(duì)象》一文中討論，此處不再贅述，僅列出對(duì)象名稱，并予簡(jiǎn)單說(shuō)明。

1.底土資源

是地表土地之下的所有自然資源，包括礦產(chǎn)、地下水、地?zé)?、巖石、構(gòu)造、地球的物理與化學(xué)場(chǎng)、地下空間等。底土資源既是開展地質(zhì)工作的空間，又是地質(zhì)工作調(diào)查的物質(zhì)與能源對(duì)象。底土資源是探礦階段唯一使用的自然資源，也是采礦階段使用的一種自然資源。

2.礦產(chǎn)資源

礦產(chǎn)資源是底土資源的一個(gè)子集。探礦階段是一個(gè)礦產(chǎn)資源勘查評(píng)價(jià)的過(guò)程，兒非使用礦產(chǎn)資源的過(guò)程。采礦階段是一個(gè)實(shí)用礦產(chǎn)資源的過(guò)程，使用的形式是開采礦產(chǎn)儲(chǔ)量，將其以礦石的形式移出到地表，并加工成礦產(chǎn)品。采礦階段同時(shí)要使用底土資源，因?yàn)殚_拓系統(tǒng)是在底土中而非在礦體重挖掘的；此外，排土場(chǎng)、尾礦庫(kù)等設(shè)施既等設(shè)施既占據(jù)地面積，也占據(jù)底土空間。

（二）產(chǎn)權(quán)出讓主體與受讓主體

1.產(chǎn)權(quán)出讓主體

底土資源和礦產(chǎn)資源的所有者，即出讓主體，在中央集權(quán)國(guó)家是全國(guó)人民，由中央政府代表；在聯(lián)邦制國(guó)家，所有者主要是全體州民，由州政府代表，但國(guó)家通常也管轄一部分底土。底土和礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)的出讓者永遠(yuǎn)為其所有者——國(guó)家或省州。

2.產(chǎn)權(quán)受讓主體

礦業(yè)權(quán)人為產(chǎn)權(quán)受讓主體。

（三）產(chǎn)權(quán)出讓的內(nèi)容

通常產(chǎn)權(quán)所有者不會(huì)把一宗自然資源產(chǎn)權(quán)的所有權(quán)能都授予礦業(yè)權(quán)人，除非購(gòu)買；但底土資源與礦產(chǎn)資源是不可購(gòu)買的。因此，所有者僅將礦業(yè)權(quán)人探礦、采礦所需的那部分產(chǎn)權(quán)權(quán)能授予礦業(yè)權(quán)人。

1.探礦權(quán)

是一種底土使用權(quán)，權(quán)利內(nèi)容為：

?開展勘查活動(dòng)，包底括填圖、鉆探、坑探、槽探、井探、地球物理勘探、地球化學(xué)勘探等；

?采取用于礦產(chǎn)資源評(píng)價(jià)的樣品；

?開展礦產(chǎn)資源評(píng)價(jià)，估算礦產(chǎn)儲(chǔ)量與礦產(chǎn)資源量。

有的探礦許可證對(duì)探礦規(guī)定一個(gè)深度，如500m，或1000m，這是允許使用底土的最大深度。

2.采礦權(quán)

是使用礦產(chǎn)資源和底土資源的權(quán)利，權(quán)利內(nèi)容為：

?開展礦山建設(shè)，使用地圖資源；

?礦山生產(chǎn)勘探與地質(zhì)勘探，使用地圖資源；

?對(duì)屬于礦產(chǎn)儲(chǔ)量的礦石進(jìn)行開采，移出地面，使用礦產(chǎn)資源；

?礦產(chǎn)品加工，包括破碎、選礦、冶煉等，使用礦產(chǎn)資源；

?礦產(chǎn)品占有權(quán)，在依法繳納國(guó)家權(quán)益金及其他屬于國(guó)家所有回報(bào)的款

項(xiàng)后，享有對(duì)礦產(chǎn)品的占有權(quán)。

（四）產(chǎn)權(quán)出讓的回報(bào)

產(chǎn)權(quán)受讓者需要獲得資產(chǎn)，產(chǎn)權(quán)出讓者需要獲得回報(bào)，這是產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)中讓受兩者的基本關(guān)系。因此產(chǎn)權(quán)管里包含對(duì)國(guó)家所有者自然資源資產(chǎn)使用的回報(bào)管理。

按各國(guó)礦法慣例，底土資源出讓的回報(bào)是年租，按面積收取。這份年租不是使用礦產(chǎn)資源的年租，不是使用地表土地的年租，而是使用底土資源的年租。某些國(guó)家規(guī)定的礦業(yè)權(quán)招標(biāo)收入，實(shí)際山是底土資源年租的另一種收費(fèi)形式。這種形式形成了年租+標(biāo)金的形式，年租逐年繳納，標(biāo)金分期繳納，兩者構(gòu)成底土資源出讓的全部收入。標(biāo)金的高低取決于招標(biāo)區(qū)塊的勘查機(jī)會(huì)。無(wú)論是探礦權(quán)招標(biāo)，采礦權(quán)招標(biāo)，還是探礦權(quán)--采礦權(quán)一體化招標(biāo)，標(biāo)金是底土資源使用收費(fèi)的性質(zhì)不變。

三、礦業(yè)權(quán)的行政管理功能

礦業(yè)權(quán)行政管理功能是對(duì)礦業(yè)活動(dòng)進(jìn)行執(zhí)法監(jiān)督管理，以保證礦業(yè)權(quán)占有合法性、土地調(diào)解、探采計(jì)劃、勞動(dòng)就業(yè)、健康安全、環(huán)境保護(hù)、社區(qū)和諧與發(fā)展等方面，行使政府的行政監(jiān)管權(quán)力，促進(jìn)礦業(yè)活動(dòng)合法有秩序地進(jìn)行。

（一）行政管理基本內(nèi)容

1.礦業(yè)權(quán)占有的合法性

由于一個(gè)國(guó)家、一個(gè)州的礦業(yè)權(quán)數(shù)量大，歷史長(zhǎng)，準(zhǔn)入條件多，因此礦業(yè)權(quán)的合法性是政府需要嚴(yán)格管理的問題之一。從礦業(yè)權(quán)行政管理的角度，主要是避免申請(qǐng)重疊，為此設(shè)置了核查、公示等條款。以免重復(fù)或重疊。隨著礦業(yè)權(quán)數(shù)據(jù)庫(kù)的建立，這一管理功能得以高效實(shí)現(xiàn)。

2.土地調(diào)解

對(duì)礦業(yè)權(quán)行政管理而言，土地所有者與礦業(yè)權(quán)人的糾紛已不是產(chǎn)權(quán)管理問題，而是一個(gè)社會(huì)行政管理問題。土地的行政管理由土地法調(diào)整。由于土地糾紛大量出現(xiàn)，而礦業(yè)活動(dòng)不僅涉及礦業(yè)權(quán)人利益，而且涉及國(guó)家利益，因此各國(guó)均在礦法中設(shè)置較多的條款與完整的程序，對(duì)礦業(yè)權(quán)人合理的土地利用權(quán)利進(jìn)行保護(hù)。

各國(guó)礦法基本上采取“三步走”的方式解決礦業(yè)用地糾紛。第一步由礦業(yè)權(quán)人和土地所有者協(xié)商或協(xié)議解決，如不成進(jìn)入第二步。第二步由礦業(yè)主管部門派員調(diào)查并進(jìn)行協(xié)調(diào)，如不成，進(jìn)入第三步。第三步由礦業(yè)權(quán)申請(qǐng)者向?qū)ｉT處理礦業(yè)糾紛的法庭起訴，法庭做出裁決。由于采礦涉及國(guó)家利益，通常法庭會(huì)支持申請(qǐng)者，但在土地使用租金或賠償金方面會(huì)合理考慮土地所有者的利益，但漫天要價(jià)是不會(huì)得到支持的。有的國(guó)家是由礦業(yè)主管部門進(jìn)行裁決。

3.工作計(jì)劃管理

所有的證后管理均納入工作計(jì)劃。

采礦權(quán)人在獲得礦業(yè)權(quán)后，應(yīng)提交至少5個(gè)工作計(jì)劃：采礦工作計(jì)劃、環(huán)境管理計(jì)劃、安全健康計(jì)劃、勞動(dòng)力雇傭計(jì)劃、社區(qū)發(fā)展計(jì)劃。初總體計(jì)劃外，還必須制定年度計(jì)劃。礦業(yè)主管部門對(duì)這些計(jì)劃的實(shí)施情況依法監(jiān)管。

（二）礦業(yè)活動(dòng)行政管理的實(shí)施主體

在成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，礦業(yè)活動(dòng)行政管理的實(shí)施歸口礦業(yè)權(quán)管理部門主管，其他有關(guān)部門協(xié)管。協(xié)管部門包括土地、環(huán)境、安全、勞動(dòng)、建設(shè)、規(guī)劃等部門。在涉及協(xié)管內(nèi)容的審批或執(zhí)法時(shí)，通常由礦業(yè)權(quán)主管部門將有關(guān)問題提交給協(xié)管單位，由協(xié)管單位處理解決，然后將結(jié)果回饋到主管部門。

協(xié)管的依據(jù)是有關(guān)協(xié)管領(lǐng)域的法規(guī)。如土地按照土地法規(guī)實(shí)行協(xié)管，環(huán)境按照環(huán)保法規(guī)實(shí)行協(xié)管。也就是說(shuō)，雖然這些非礦業(yè)領(lǐng)域的行政執(zhí)法是由礦業(yè)權(quán)主管部門歸口管理，但執(zhí)行的是相關(guān)部門的法規(guī)，這些部門實(shí)際上參與了管理過(guò)程，使礦業(yè)權(quán)及其相關(guān)領(lǐng)域的管理具有國(guó)家層面的集中性、有效性和權(quán)威性。

（三）礦業(yè)行政執(zhí)法中的經(jīng)濟(jì)手段

礦業(yè)活動(dòng)是對(duì)土地、環(huán)境和社區(qū)現(xiàn)狀有強(qiáng)烈影響的生產(chǎn)活動(dòng)，為了使執(zhí)法達(dá)到預(yù)期的效果，經(jīng)濟(jì)手段在執(zhí)法過(guò)程中的使用必不可少。所謂經(jīng)濟(jì)手段，主要是對(duì)違法者的罰款。

以澳大利亞維多利亞州的礦產(chǎn)資源法為例，設(shè)置了37個(gè)罰款類目，是各國(guó)礦業(yè)法中罰款規(guī)定最詳細(xì)者之一，其中25項(xiàng)涉及采礦權(quán)許可證持有者。罰款的違法行為包括無(wú)工作計(jì)劃授權(quán)、界外開采、不按授權(quán)時(shí)間開采（指每天的某個(gè)時(shí)段不得開采）、排放粉塵超標(biāo)、作業(yè)噪音超標(biāo)、不按計(jì)劃規(guī)定排放化學(xué)物質(zhì)、不按規(guī)定排放水、不按規(guī)定施行爆破作業(yè)、移動(dòng)土著居民區(qū)植被、不按規(guī)定建筑圍欄、鉆孔未封孔、未通知主管部門礦石產(chǎn)量與應(yīng)繳權(quán)益金數(shù)量、未妥善保存采礦記錄、未及時(shí)提交年度報(bào)告等。

各類工作計(jì)劃是確定違法行為的重要依據(jù)。在一份授權(quán)的工作計(jì)劃中，對(duì)工作內(nèi)容、范圍、時(shí)間、手段、強(qiáng)度、排放標(biāo)準(zhǔn)都有詳細(xì)的規(guī)定，因此只要將現(xiàn)場(chǎng)操作狀況與工作計(jì)劃許可的內(nèi)容對(duì)照，就可知違法與否，罰款數(shù)目也可立即確定。

四、讓兩個(gè)輪子轉(zhuǎn)起來(lái)

地主把土地租約給予農(nóng)民，只有一個(gè)輪子，除了收地租，別的不管（除土地財(cái)產(chǎn)遭到破壞外，下同）；房東把房屋租約給予房客，除了收房租，別的不管；銀行把款貸合同給予商戶，除了收利息，別的不管。這是產(chǎn)權(quán)這個(gè)輪子轉(zhuǎn)動(dòng)的情形。另一方面，工商管理部門把許可證發(fā)給商戶，只管商家規(guī)規(guī)矩矩營(yíng)業(yè)，其他不管，如店鋪門面從哪里來(lái)，設(shè)備從哪里來(lái)等；醫(yī)藥管理部門把藥品生產(chǎn)許可證發(fā)給商戶，只對(duì)藥品生產(chǎn)的標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)管，其他不管，如藥材如何獲得等。這是行政監(jiān)督這個(gè)輪子轉(zhuǎn)動(dòng)的情形。

但對(duì)于礦業(yè)權(quán)而言，需要產(chǎn)權(quán)管理與行政管理兩個(gè)輪子一起轉(zhuǎn)（圖1），而且要轉(zhuǎn)到位。近年來(lái)，我國(guó)的礦業(yè)權(quán)管理過(guò)于利益化，礦業(yè)權(quán)的利益分配問題成為管路關(guān)注的重心，對(duì)收費(fèi)的興趣遠(yuǎn)大于對(duì)礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)政策調(diào)控與行政監(jiān)管的興趣，顯得一個(gè)輪子粗，一個(gè)輪子細(xì)。如此以往，礦業(yè)權(quán)這輛車跑起來(lái)就會(huì)跑偏。